工程項目管理模式BOT與PFI的比較

摘要:對BOT和PFI兩種模式進(jìn)行了比較,從兩種模式產(chǎn)生的歷史背景、基本要求、適用范圍、融資形式及采購程序等方面進(jìn)行闡述和分析,并著(zhù)重說(shuō)明了PFI模式中一些特殊內容,以推動(dòng)PFI在我國的發(fā)展,提高我國項目管理軟件公共服務(wù)設施建設的管理水平�！　�
關(guān)鍵詞:項目管理模式;公共-私人合作關(guān)系;BOT;PFl
1 引言
    公共基礎設施的建設在整個(gè)國民經(jīng)濟中占有重要地位,但由于其投資大、建設周期長(cháng)等特點(diǎn),以及各國政府財政的限制,政府開(kāi)始邀請私人實(shí)體參與到資本密集的項目的融資、建設和/或運營(yíng)的長(cháng)期合同協(xié)議中。這種安排通常采取建設—運營(yíng)—移交(Build—Operate-Transfer(BOT))的形式;而近幾年來(lái),一種新的融資模式PrivateFinanceInitiative(PFl)浮出水面,并開(kāi)始在某些發(fā)達國家,尤其是英國,廣泛應用。這兩種模式都歸屬于更廣泛意義的公共私人合作關(guān)系  (PublicPrivatePartnerships(PPPs)),這是英國工黨政府新引入的一個(gè)概念,旨在擴大公共部門(mén)與私人部門(mén)的合作領(lǐng)域和加強兩部門(mén)的合作力度。本文從兩種模式的基本概念、產(chǎn)生的歷史過(guò)程、適用范圍、類(lèi)型、招投標程序、融資形式等方面對BOT和PFI兩種模式進(jìn)行比較和分析,并著(zhù)重說(shuō)明了PFI項目中出現的一些特殊內容,如公共部門(mén)比較體(PublicSectorComparator)、信息備忘錄(MemorandumofInformation)和資格預審問(wèn)卷(PrequalificationQuestionnaire)等。

2　BOT與PFI基本概念
B    OT是20世紀80年代發(fā)展起來(lái)的一種項目融資和建設模式,主要用于基礎設施的建設。這種方式是指一國財團或投資人作為項目的發(fā)起人從一個(gè)國家的政府獲得某項基礎設施的建設特許權,然后由其獨立或聯(lián)合其他方組建項目公司,負責項目的融資、設計、建造和運營(yíng),整個(gè)特許期內項目公司通過(guò)項目的運營(yíng)來(lái)獲得利潤,并用此利潤來(lái)償還債務(wù)。在特許期滿(mǎn)之時(shí),整個(gè)項目由項目公司無(wú)償或以極少的名義價(jià)格移交給東道國政府。PFI是一種私人融資活動(dòng)。它起源于英國,是在BOT之后又一優(yōu)化和創(chuàng )新了的公共項目融資模式。政府部門(mén)發(fā)起項目,由財團進(jìn)行項目建設—運營(yíng),并按事先的規定提供所需的服務(wù)。正如PFI的引入是為了增加私人部分在公共服務(wù)的提供方面的參與一樣,政府采用PFI目的在于獲得有效的服務(wù),而并非旨在最終的建筑的所有權。在PFI下,公共部門(mén)在合同期限內因使用承包商提供的設施而向其付款。在合同結束時(shí),有關(guān)資產(chǎn)的所有權或者留給私人部分承包商,或者交回公共部分,取決于原始合同條款規定。由此可以得出,BOT和PFI在指導思想上的一個(gè)不同之處在于政府著(zhù)眼點(diǎn)的不同。BOT旨在公共設施的最終擁有,而PFI在于公共服務(wù)的私人提供。

3　BOT和PFl分析比較
    3.1　BOT和PFI項目產(chǎn)生的歷史背景
    3.1.1　BOT項目的歷史背景一戰至二戰后相當長(cháng)的一段時(shí)間里,基礎設施建設主要由政府部門(mén)來(lái)承擔。這種模式給各國政府帶來(lái)了許多負擔。20世紀70年代末到80年代初,世界經(jīng)濟形勢逐漸發(fā)生變化,赤字和債務(wù)負擔迫使一些國家開(kāi)始尋求私營(yíng)部門(mén)的投資.各國逐漸重視挖掘私營(yíng)部門(mén)的能力和創(chuàng )造性,利用私營(yíng)部門(mén)的資金進(jìn)行基礎設施建設。在這種背景下,BOT方式開(kāi)始在一些國家得到運用和推廣。1984年,當時(shí)的土耳其總理厄扎爾首先提出了BOT這一術(shù)語(yǔ),想利用BOT方式建造一座電廠(chǎng)。這個(gè)想法立即引起了世界的注意,尤其在發(fā)展中國家,如馬來(lái)西亞和泰國,他們把BOT看成是減少公共部門(mén)借款的一種方式,同時(shí)也推動(dòng)他們國家吸引國外直接投資;英法海峽隧道項目的建設,則進(jìn)一步促進(jìn)了BOT方式在世界范圍內的應用。
    3.1.2　PFI項目的歷史背景PFI產(chǎn)生于英國。撒切爾夫人帶領(lǐng)的保守黨在1979年的大選中獲勝以來(lái),私人參與公共部門(mén)活動(dòng)就方興未艾,最初的焦點(diǎn)在于將服務(wù)業(yè)的運營(yíng)向外發(fā)包給私人部分。1992年,保守黨政府推出了PFI,旨在在中央政府和地方當局方面都進(jìn)一步加強公共部分與私人部分的合作伙伴關(guān)系。1997年工黨上臺。PFI項目并沒(méi)有因為政黨的交迭而停滯,正相反,工黨政府引入了“公共私人合作關(guān)系”(PPPs)概念。在其近期的政策報告中指出該概念包括:1)完全或部分私有化;2)向外發(fā)包給“有風(fēng)險的私人投資”,它仍然被稱(chēng)為PFI項目:3)將政府服務(wù)以合作方式售予私人公司。截止到2002年年初,大約500個(gè)PFI合同簽署。對比BOT項目的國際適用性,PFI項目更具有一國性。從兩種項目管理模式的歷史背景可以看出,前者是發(fā)展中國家為完成投資大、建設時(shí)間長(cháng)、在國民經(jīng)濟中所占比重和地位都非常高的基礎設施建設,而做出的一種讓步;后者強調的重點(diǎn)是私人投資活動(dòng)的政府預算外優(yōu)勢,即在社會(huì )福利事業(yè)中,采取私人投資可以走出政府預算的限制,而在英國,政府的成功與否的重要指標之一就是財政預算的成功與否。所以這就充分解釋了為什么PFI的雛形思想是保守黨的產(chǎn)物,而后來(lái)上臺執政的工黨非但沒(méi)有放棄使用,反而將其進(jìn)一步推廣。撇開(kāi)PFI的政治爭議,在公共事業(yè)中采用私人投資,的確既是減少政府財政負擔,同時(shí)又充分利用社會(huì )資金來(lái)完善國家服務(wù)內容的不錯的想法。但是,任何一種融資形式的選擇都是基于貨幣價(jià)值的實(shí)現和融資目的的達成做出的。所以不同的融資形式有不同的適用范圍,總的原則就是采用哪種形式可以最好地完成項目。
    3.2　BOT和PFI的適用范圍BOT模式
    主要用于基礎設施項目包括發(fā)電廠(chǎng)、機場(chǎng)、港口、收費公路、隧道、電信、供水和污水處理設施等,這些項目都是一些投資較大、建設周期長(cháng)和可以自己運營(yíng)獲利的項目。PFI項目非常多樣。當前在英國,最大型的項目來(lái)自國防部,例如空對空加油罐計劃、軍事飛行培訓計劃、機場(chǎng)服務(wù)支持等。更多的典型項目是相對小額的設施建設,例如教育或民用建筑物、警察局、醫院能源管理或公路照明。較大一點(diǎn)的包括公路、監獄、和醫院用樓。
    3.3　BOT和PFI項目中有關(guān)各方
    BOT與PFI項目由于采購方式的相似性,在項目參與各方中存在許多相同或相似的地方,例如在兩個(gè)項目中都存在作為項目的采購者的公共部門(mén)、項目公司、貸款人、投資人、承包商、運營(yíng)公司、供應商、保險公司等,并且他們在兩個(gè)項目模式中所扮演的角色本質(zhì)相同。值得注意的不同點(diǎn)有:1)公共部門(mén)采購者與項目公司之間的合同類(lèi)型不同。BOT項目中是特許權合同;PFI項目中是服務(wù)合同。2)PFI項目中一般會(huì )對設備管理和維護的供應商提出特別的要求,以保證采購服務(wù)的高質(zhì)量。3)在PFI項目中,一般會(huì )存在信用定級公司對項目公司發(fā)行的債券提供信用保證。4)有些PFI項目中,項目公司會(huì )從公共采購者處獲得用以抵消付款的財產(chǎn),如土地,這就需要財產(chǎn)開(kāi)發(fā)商給項目增加額外收入。
    3.4　BOT與PFI項目融資比較
    BOT與PFI項目的核心問(wèn)題都在于融資。只有存在資金保障,項目才能得以順利完成。BOT項目可獲得的資金有來(lái)自項目發(fā)起人或者其他感興趣的主動(dòng)投資者,商業(yè)銀行,提供債務(wù)融資的出口信貸機構,多邊和雙邊機構,非銀行金融機構等。與BOT的應用范疇有所不同,PFI現多用于社會(huì )基礎設施方面,其性質(zhì)類(lèi)似于社會(huì )福利。
    因此從一定程度上限制了PFI項目融資范圍,如:PFI項目很難享受多邊和雙邊機構的長(cháng)期、低息貸款。該項目資金主要來(lái)自于三種方式,銀行融資,債券融資和股權。
    1)銀行融資:(負債)銀行融資又稱(chēng)為項目融資,是商業(yè)銀行的外債的組成之一,會(huì )隨著(zhù)工程的進(jìn)展而逐步減少,銀行負債又稱(chēng)為高級負債,是合同履行期間需要第一個(gè)償還的債務(wù)。由于高級債務(wù)在所有銀行負債中所承擔的風(fēng)險最小,因此其回報率也最低。如果在PFI合同的還款期內發(fā)生風(fēng)險,則銀行應該能夠向PFI合同提供擔保,并在項目公司未能履行其義務(wù)時(shí),接管合同的管理。高級債務(wù)是銀行融資方案的大部分資金的組成。由于高級債務(wù)可能會(huì )包括多種利率,所以通常要求項目公司通過(guò)選擇某一利率管理工具來(lái)提供一個(gè)固定的利率。高級債務(wù)具有其他融資形式不具備的靈活性,它允許債務(wù)結構重組和提前還款。
    2)債券融資:項目公司可以依靠發(fā)行債券來(lái)籌得資金.通常資本市場(chǎng)的投資者如保險公司等,會(huì )購買(mǎi)債券。在公開(kāi)發(fā)行時(shí),債券必須由一專(zhuān)門(mén)機構對其定出信用等級。
    3)股權:所有的PFI項目都有可能涉及到某種股權。這種融資方式一般有兩種。一種是項目公司股東(項目發(fā)起人)投資,另一種是第三方專(zhuān)家投資。股權是最昂貴的投資方式,因為其承擔的風(fēng)險是最高的,而且貫穿項目始終,從項目投標、談判再到最后融資結束。在PFI項目中通常有兩種方式的股權。一種是“純”股權。這種股權在面臨風(fēng)險時(shí)總是第一個(gè)遭受致命打擊,因此此種股權是最昂貴的。使用此種股權的一般原則是“第一個(gè)進(jìn)入,最后一個(gè)退出”。另一種是次級負債,次級負債排在高級負債之后,是一種準股權工具。無(wú)論選擇何種融資方式,各種融資方式的最佳組合就是使得資本的加權平均費用最低,同時(shí)仍然能滿(mǎn)足項目的目標,每一個(gè)投資者都有自己不同的投資標準,但是各種投資的混合必須是在項目公司可以接受分給的風(fēng)險水平的情況下做出的。在PFI項目中,通常情況下,融資由90%的負債和10%的股權組成。在項目運營(yíng)期間,銀行通常愿意以更低的利率和更長(cháng)的貸款期對項目進(jìn)行再投資。在這種情況下所得利潤大部分將歸股東所有,公共部門(mén)因其承擔的一部分融資風(fēng)險也可得到少量補償。
    3.5　PFI模式中的新做法
    從BOT和PFI的實(shí)現過(guò)程的比較中可以看出,兩個(gè)項目管理模式由于項目對象的特殊性,都涉及了大量的采購前準備工作。比較而言,由于PFI項目最終的采購對象——服務(wù),具有很強的市場(chǎng)影響性,所以對PFI項目而言,不斷改進(jìn)和充分科學(xué)地估計市場(chǎng),以及大量的相關(guān)工作是不可避免的。這些工作都是為了能夠選出合格的項目財團,進(jìn)而確保項目目標的順利實(shí)現。PFI項目從一開(kāi)始推出,就不斷強調貨幣價(jià)值的充分體現和高水平服務(wù)的獲得,并且這一點(diǎn)也通常是研究學(xué)者進(jìn)行項目評估的重要標準,所以PFI項目中出現了一些新的做法,例如:公共部門(mén)比較體(PSC),信息備忘錄(MI),資格預審問(wèn)卷(PQ)等。
    由于PFI開(kāi)始時(shí)間較短,所以從經(jīng)驗和應用范圍上都不如BOT項目那么成熟。PFI項目由于起源于英國,再加之英國政府大力宣傳和推廣,以PFI為方案的項目已經(jīng)越來(lái)越多;但由于PFI項目的建設周期長(cháng),所以至今有近一半的項目還在進(jìn)行中。當前PFI的一些熱點(diǎn)問(wèn)題討論包括:1)PFI是否提供了資金價(jià)值在英國的許多研究統計機構經(jīng)過(guò)對大量PFI案例的總結,發(fā)現PFI方式下的采購前期費用要遠遠高于常規采購方式的花費。這是因為PFI投標者需要提供的方案的要求比較高,這在一定程度上限制了招標的廣泛性。2)PFI融資是否是最經(jīng)濟的融資方式一般認為,由于采用PFI融資方式客觀(guān)上使得政府部門(mén)不用動(dòng)用預算而獲得所需服務(wù)。但是此種方式是否是最經(jīng)濟的,政府部門(mén)是否真正達到了“省錢(qián)”的目的,還有待項目的完成和項目帶來(lái)的社會(huì )影響的評估。因為項目最終的服務(wù)將是政府部門(mén)出資購買(mǎi)的產(chǎn)品。3)PFI應用的國別范圍PFI的根本在于政府從私人處購買(mǎi)服務(wù),目前這種方式多用于社會(huì )福利性質(zhì)的建設項目中,不難看出這種方式多被那些硬件基礎設施相對已經(jīng)較為完善的發(fā)達國家采用。比較而言,發(fā)展中國家由于經(jīng)濟水平限制,將更多的資源投入到了能直接或間接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的地方,而這些基礎設施在國民生產(chǎn)中的重要性很難使政府放棄其最終所有權。盡管PFI項目的各方面還存在問(wèn)題,但是這種利用私人資本投資公共服務(wù)事業(yè)的理念和做法,對于解決發(fā)展中國家的資金和福利提供方面的問(wèn)題,還是給出了新的出路。尤其對于我國,在進(jìn)行基礎設施建設和社會(huì )福利體系轉軌的今天,如何利用社會(huì )閑散私人資金解決公共問(wèn)題是有其前景的。（資料來(lái)源：項目管理者聯(lián)盟）

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