PPP項目實(shí)施中應注意的幾個(gè)問(wèn)題

自2014年以來(lái)，國務(wù)院以及相關(guān)部委在PPP(政府和社會(huì )資本合作)方面密集出臺了多項政策文件，以推動(dòng)、引導PPP項目實(shí)施。此舉得到了各級地方政府的積極響應，并紛紛推出PPP示范、試點(diǎn)項目。但PPP在中國的發(fā)展不夠成熟，相關(guān)部委政策不統一，加上PPP本身環(huán)節比較多，涉及專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項目推進(jìn)過(guò)程中，有很多問(wèn)題突顯出來(lái)。比較突出問(wèn)題的有以下幾個(gè)方面。
　　地方政府應加強對項目的識別和篩選
　　從地方政府方面來(lái)講，在項目發(fā)起環(huán)節，沒(méi)有嚴格地進(jìn)行項目識別與篩選，這是個(gè)非常突出的問(wèn)題。全國各地紛紛上馬PPP項目，發(fā)改委5月份披露來(lái)自各省市的PPP項目達1043個(gè)，總投資達1.97萬(wàn)億元，這是相當大的規模。中建政研在為很多地方政府做咨詢(xún)服務(wù)的過(guò)程中發(fā)現，有些地方政府幾乎所有項目都想做成PPP，這些項目的推出幾乎沒(méi)有嚴格的標準，事實(shí)上其中很多項目并不適合走PPP模式，有些項目對社會(huì )資本方缺乏吸引力。中建政研在協(xié)助有些省份入庫的PPP項目前期評審過(guò)程中發(fā)現，大量的項目存在不符合財政部[財金57號]文相關(guān)要求，主要表現在：第一，方案不清晰，沒(méi)有按照標準模板和方案順序與目錄完成;第二，盲目要求政府補貼，對政府補貼的年限、補貼金額不是經(jīng)過(guò)系統推算出來(lái)的，隨意性比較強，有的是把潛在社會(huì )資本方出的金額與項目投資金額的差距加上銀行利息作為申請補貼的金額;第三，對于經(jīng)營(yíng)年限沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統測算，很多都拉長(cháng)為二三十年，甚至一些幾千萬(wàn)的小項目，兩三年就能完成的也這么做。
　　在項目評估篩選過(guò)程中最核心的“物有所值論證”環(huán)節沒(méi)有受到足夠重視，基本都是走程序。
　　PPP模式是一個(gè)制度設計，而非權宜之計
　　地方政府債務(wù)規模激增，加上很多原有的融資模式受限制，從擴大投資的角度看，推進(jìn)PPP模式是一種有效方式。原則上推動(dòng)PPP模式首先應該滿(mǎn)足公共需求，拉動(dòng)地方經(jīng)濟，但目前達到這種理想狀態(tài)不太現實(shí)，有些地方政府更多考慮的是緩解地方債壓力，甚至純粹是為了融資。事實(shí)上PPP是一種長(cháng)期的制度設計，對于中央政府來(lái)講，一方面倒逼地方政府轉變政府職能方式，另一方面，繼續擴大基礎設施投資。
　　對此建議地方政府，對待PPP的態(tài)度進(jìn)一步趨于理性。對于哪些項目適合做PPP要有清晰的認知，中建政研在為地方政府做咨詢(xún)時(shí)，首先會(huì )幫助他們進(jìn)行項目梳理。二是要想辦法提升所推出的PPP項目的質(zhì)量。比如有些地區會(huì )把一些比較優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性項目納入PPP項目，以提升項目質(zhì)量，增加對社會(huì )資本的吸引力。
　　以上是項目發(fā)起環(huán)節，在項目推進(jìn)環(huán)節同樣存在很大問(wèn)題，主要表現是趨于程序化，忽視了項目本身的科學(xué)性。整個(gè)過(guò)程是以法律和財務(wù)人士為主導來(lái)推動(dòng)的。真正應該起到核心作用的應該是投資專(zhuān)業(yè)人士，他們才能從根本上決定項目是否科學(xué)、能否合理運營(yíng)。
　　社會(huì )資本方應調整收益預期，構建并提升自身綜合能力
　　社會(huì )資本方通過(guò)PPP模式參與基礎設施和公用事業(yè)建設和運營(yíng)。這對社會(huì )資本方，尤其是民間基建投資者來(lái)講，是難得的歷史機遇，同時(shí)更是一種考驗。PPP項目屬于基礎設施和公用事業(yè)，這種性質(zhì)決定了它需要在社會(huì )資本收益和公共利益之間尋求一種平衡。而社會(huì )資本方對投資收益預期通常過(guò)高，舉例來(lái)說(shuō)一般達到12%甚至15%以上，但PPP項目投資收益大概只能達到10%。建議社會(huì )資本方降低收益預期，對于PPP項目來(lái)說(shuō)收益的長(cháng)期性、穩定性以及風(fēng)險的可控性更為關(guān)鍵。
　　PPP項目有長(cháng)達10~30年的運營(yíng)期，要靠后期運營(yíng)的收益來(lái)彌補前期的投資。因此除了融資能力、項目策劃能力、風(fēng)險管控能力等，還要求社會(huì )資本方有強大的運營(yíng)能力。運營(yíng)能力不足會(huì )對整個(gè)項目收益產(chǎn)生致命影響。鳥(niǎo)巢項目就是典型案例。建設鳥(niǎo)巢項目的合作雙方都缺乏大型體育場(chǎng)館的運營(yíng)經(jīng)驗，因此運營(yíng)效益一直不理想。有些走得比較靠前的政府在選擇社會(huì )資本方時(shí)已經(jīng)把對方的運營(yíng)能力作為重要考察標準。比如目前在建的通州環(huán)球影城項目，政府招標的時(shí)候就要求投標方有影視方面的運營(yíng)、策劃、項目執行、市場(chǎng)推廣等能力，滿(mǎn)足這些條件的公司才能進(jìn)入投標范圍。那么達不到標準的社會(huì )資本方如何做?若要靠自己，就涉及到整個(gè)管理體系的調整，人才體系的構建，這可能是一個(gè)長(cháng)期的過(guò)程。目前比較通行的方法是與運營(yíng)能力強的社會(huì )資本組成利益聯(lián)合體來(lái)運營(yíng)項目，或者由中標社會(huì )資本委托第三方來(lái)進(jìn)行運營(yíng)。這樣一方面可以保證項目順利運營(yíng)，另一方面可以起到技術(shù)擴散的效應，提升社會(huì )整體的技術(shù)水平。對于社會(huì )資本來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)要解決的是如何使得資本與技術(shù)緊密結合，達到技術(shù)引進(jìn)與管理提升雙重發(fā)展。
　　地方政府應進(jìn)一步加強自身誠信建設和法制政府建設另外我們關(guān)注到，在PPP問(wèn)題上，社會(huì )資本方相對比較謹慎。一方面有些社會(huì )資本方對地方政府的信譽(yù)問(wèn)題心存疑慮。擔心政府政策變動(dòng)、簽的協(xié)議不認同。確實(shí)有個(gè)別地方政府為加快當地基礎設施建設，會(huì )與社會(huì )資本方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社會(huì )資本方簽BT協(xié)議，但政府后來(lái)要求把協(xié)議廢掉，重新簽PPP協(xié)議，這就是政府違約的現象。再加上PPP項目合作年限長(cháng)，一般是10年最高可到30年，更增加了風(fēng)險系數，投資回報難以預期。另一方面，某些地方政府的財政承受能力堪憂(yōu)。社會(huì )資本方對某些地區的PPP項目很感興趣，但地方政府財政承受能力不足。比如中建政研在西北某地遇到這種情況：該地區每年的財政收入非常有限。根據財政部發(fā)布PPP項目財政承受能力論證指引，規定每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%，這在很多地區遠遠不夠，在西北這些地區更是如此。地方政府想投入更多的PPP項目是心有余而力不足。這種情況下社會(huì )資本方雖然有感興趣的好項目，但政府財政補貼不到位，項目難以推進(jìn)。中建政研因此呼吁中央應進(jìn)一步提高10%的比例，以便讓更多的項目納入PPP。
　　還有一點(diǎn)被普遍忽視的問(wèn)題是項目后期的建設和運營(yíng)。迄今為止，中建政研所承擔的咨詢(xún)項目都是做到項目公司成立為止，很少有人關(guān)注項目后期的建設和運營(yíng)，這是很大的缺陷。
　　本輪PPP熱潮現在才剛剛開(kāi)始。無(wú)論政府還是社會(huì )資本方，都缺少成熟的經(jīng)驗可借鑒，都在摸著(zhù)石頭過(guò)河，不可避免會(huì )出現各種問(wèn)題。有些省份在積極做推進(jìn)和探索。如河南省，在PPP方面無(wú)論是觀(guān)念、方法還是實(shí)際行動(dòng)上，都走在全國前列：建立全國第一支獲得國家批復的PPP基金，把當地PPP實(shí)施比較成功的項目經(jīng)驗進(jìn)行推廣，領(lǐng)先設立省級PPP中心并建立了專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機構庫。中建政研憑借自身實(shí)力在40多家申請入庫的咨詢(xún)機構中躋身前十成功入選。
　　總之，解決問(wèn)題需要時(shí)間。工程建設及咨詢(xún)服務(wù)方面長(cháng)足的積累為中建政研開(kāi)展PPP咨詢(xún)服務(wù)提供了天然的優(yōu)勢。在PPP模式迅猛發(fā)展的形勢下，中建政研充分發(fā)揮與相關(guān)部委及行業(yè)單位深度合作的優(yōu)勢，快速整合行業(yè)專(zhuān)家，構建了以PPP全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)為中心的生態(tài)圈。截至2015年7月，中建政研累計服務(wù)PPP項目近60個(gè)。在幫助政府、社會(huì )資本方推進(jìn)PPP項目進(jìn)程方面發(fā)揮了重要作用，目前已成為PPP領(lǐng)域綜合服務(wù)運營(yíng)商，中國最權威最專(zhuān)業(yè)的PPP智庫平臺。 (項目管理者聯(lián)盟)
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